玉柱家位于國家級自然保護區(qū)的緩沖區(qū)。他計劃擴建牛舍，但由于緩沖區(qū)里不允許進行施工建設，他無法擴大產(chǎn)業(yè)。記者 王靖 攝

　　西部一國家級自然保護區(qū)內(nèi)，有牧民在核心區(qū)里放羊。記者 朱文哲 攝

　　經(jīng)過60多年建設，我國自然保護區(qū)在保護生物多樣性、保存自然遺產(chǎn)、改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量和維護國家生態(tài)安全方面發(fā)揮了重要作用。然而，由于很多地方當年建立保護區(qū)時缺少系統(tǒng)調(diào)查研究和科學規(guī)劃設計，大量村鎮(zhèn)、農(nóng)地、集體林、人工商品林和一些工礦企業(yè)等都被圈進了保護區(qū)范圍，致使生態(tài)保護與經(jīng)濟發(fā)展矛盾突出，一些保護區(qū)陷入生存與發(fā)展的困境。

　　這塊凈土該如何真正保護起來？記者近日在我國北方一些自然保護區(qū)做了調(diào)研。

　　地圖上隨意畫圈

　　“圈里人”有苦難言

　　“劃定保護區(qū)時沒有科學論證規(guī)劃，都在攀比看誰圈的面積更大，完全沒有去真正思考如何保護。”一位國家級自然保護區(qū)負責人向記者介紹說，當時沒有科學的測量工具，也沒有經(jīng)過深入的調(diào)研，自然保護區(qū)的劃定和分區(qū)多是在地圖上簡單畫個圈就定下來，很多地方都存在故意“劃大保護區(qū)”的情況。

　　盛夏七月驕陽似火，牧民玉柱在自家70畝玉米、黃豆田里澆水施肥，玉米秧隨風卷起滾滾綠浪。他一旁的草場上，鄰居家的牛羊正低頭吃草，不時發(fā)出哞哞、咩咩的叫聲……這本是風吹草低見牛羊的美景，當它出現(xiàn)在國家級自然保護區(qū)的核心區(qū)里，卻成了難以言說之痛。

　　多年來，玉柱始終有個心結(jié)：全家四代人在此生活了100余年，20世紀90年代自然保護區(qū)劃界時，他家的房子、院子都被“圈”進了國家級自然保護區(qū)的緩沖區(qū)，而70余畝耕地和100余畝草場的大部分甚至直接被“圈”入核心區(qū)，受《中華人民共和國自然保護區(qū)條例》約束，他家的生產(chǎn)、生活處處受限。

　　村中有近兩百人和玉柱有著相同的遭遇。村民反映說，前些年管得不嚴時，放牧種地都自由一些，現(xiàn)在頻繁來檢查督查，實在太憋屈。“我都想搬走了，可沒有搬遷政策，我又能去哪，我們比誰都珍愛這片土地。”玉柱說，最近他想擴建牛舍養(yǎng)60頭牛，但因緩沖區(qū)里不可以搞任何施工建設，他擴建牛圈的小目標只好破滅。

　　盡管規(guī)定，核心區(qū)禁止任何單位和個人進入，緩沖區(qū)只準進入從事科學研究觀測活動，可記者看到這個國家級自然保護區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)有通行道路連接村落，核心區(qū)“大門敞開”進出隨意。村民為了生活，道路人來車往。

　　我國自然保護區(qū)大多地處“老少邊窮”地帶，它們同時也是脫貧攻堅的重點地區(qū)。生態(tài)補償制度的不完善和自然保護區(qū)的保護優(yōu)先原則，與區(qū)域內(nèi)貧困人口的脫貧需求產(chǎn)生了很大矛盾，大大增加了地方的工作壓力，給保護區(qū)的長遠發(fā)展帶來挑戰(zhàn)。一些地方合計“靠山吃山靠水吃水”，在保護區(qū)周邊建起旅游景點、養(yǎng)殖場、垃圾中轉(zhuǎn)站，可小生意剛有起色，督察部門的嚴查嚴管讓一些縣城馬不停蹄地拆廠房、搞填埋，保護區(qū)內(nèi)村民叫苦連天。

　　每天生活在青山綠水之中，卻難把綠水青山變成金山銀山，這是東北某縣一個被劃入保護區(qū)的村莊村民面臨的現(xiàn)實處境，村里不僅不能建垃圾收集站和污水處理廠，連一個輸電塔基都不能搭設，而這一情況在這個縣的十多個村均有出現(xiàn)。在與之相鄰的某鎮(zhèn)，自然保護區(qū)管理局負責人經(jīng)常遇到前來討說法的農(nóng)民，全鎮(zhèn)600多人的個人所有林地被劃入保護區(qū)的緩沖區(qū)和實驗區(qū)，必要的森林撫育和經(jīng)營性砍伐均被禁止，百姓時不時就會去保護區(qū)管理局討要說法。

　　“退”不完“清”不凈

　　舊麻煩或生新問題

　　基層管理者和群眾普遍認為現(xiàn)行保護區(qū)政策需盡快進行改革，新政策還應更符合實際情況。可是，由于農(nóng)田、草場、鎮(zhèn)村逐步退出自然保護區(qū)的配套文件尚缺，工礦企業(yè)退出自然保護區(qū)但地方無力承擔賠償金，調(diào)整過程逐級強制“面積不減少”的要求倒逼地方“劃大保護區(qū)”，這些問題的存在，可能導致自然保護區(qū)“退”不完、“清”不凈，解決歷史問題過程中或再生出“新問題”。

　　今年2月，自然資源部、國家林業(yè)和草原局下發(fā)文件《關于做好自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整前期有關工作的函》（以下簡稱71號文件），全國各級自然保護區(qū)調(diào)整優(yōu)化工作拉開序幕，地方正在勘界立標，重新明晰自然資源產(chǎn)權(quán)。新一輪改革和調(diào)整能否解決遺留問題，達到尊重自然、順應自然、保護自然的目標，達到經(jīng)濟效益、社會效益、生態(tài)效益相統(tǒng)一的目的呢？

　　根據(jù)71號文件安排，我國的自然保護區(qū)功能分區(qū)將由核心區(qū)、緩沖區(qū)、實驗區(qū)轉(zhuǎn)為核心保護區(qū)和一般控制區(qū)，目前不少縣市區(qū)“三區(qū)變兩區(qū)”的初步工作基本完成。但一些保護區(qū)的負責人表示調(diào)整難度很大，“結(jié)果肯定會出現(xiàn)調(diào)不干凈的情況”。

　　早在1994年《自然保護區(qū)條例》施行時，第二十七條就明確規(guī)定，“自然保護區(qū)核心區(qū)內(nèi)原有居民確有必要遷出的，由自然保護區(qū)所在地的地方人民政府予以妥善安置”。71號文件也明確規(guī)定，“對生態(tài)搬遷、永久基本農(nóng)田、鎮(zhèn)村、礦業(yè)權(quán)等逐步退出設置過渡期，依法加強產(chǎn)權(quán)保護，穩(wěn)妥推進”。但不少管理者表示，“也不是非得調(diào)出保護區(qū)，退出保護區(qū)也是另一種方法”。可從1994年至今，之所以村莊、耕地、牧場等退不出自然保護區(qū)，主要是上面沒有明確退出保護區(qū)的時限，缺少匹配政策和資金，地方始終保持觀望。如果這次三區(qū)變兩區(qū)后仍不出臺后續(xù)政策，保護區(qū)里生產(chǎn)、生活與保護自然的矛盾也無法根本解決。

　　工礦企業(yè)退出保護區(qū)所需的補償資金，也嚴重困擾著地方政府。2016年，中央環(huán)保督察發(fā)現(xiàn)，自然保護區(qū)內(nèi)工礦企業(yè)違法違規(guī)開發(fā)問題多見，一些省區(qū)市迅速啟動了工礦企業(yè)退出自然保護區(qū)工作。4年時間過去，不少地方通報了漂亮的成績單，保護區(qū)里的工礦企業(yè)確實被清理出保護區(qū)了，可由于企業(yè)大多都是按地方政府要求“合法依規(guī)”建設的，后續(xù)對企業(yè)的補償事項卻一拖再拖，甚至沒了下文，政企糾紛和官司也因此頻頻上演。

　　從2018年至今，把西部一縣政府告上法庭的林大慶，又去了該縣幾十趟，終于拿到了其礦業(yè)企業(yè)退出自然保護區(qū)300萬元賠償。“法院判決縣里賠償700多萬元，剩余的錢我跑了多趟要不回來，真是難！”實際上，林大慶已算“幸運”，同在一個國家級保護區(qū)的其他3家工礦企業(yè)的賠償問題更遙遙無期。東北地區(qū)一位分管環(huán)保工作的副縣長無奈地說，縣里需要處理8家工礦企業(yè)的賠償問題，這幾年政府只能當老賴，不敢與企業(yè)對話。“我們也沒辦法，光靠縣里的財力，實在賠不起！”

　　讓地方苦惱的新問題還有如何確保“面積平衡”。71號文件要求邊界調(diào)整后，“自然保護地面積不減少”。有個縣終于從保護區(qū)里調(diào)整出去村莊、耕地等18萬公頃的土地，同時自然保護區(qū)與森林公園交叉重疊還有17萬公頃土地，市里卻要求這個縣必須再找35畝土地劃為自然保護地。

　　強化科學管理

　　尋求保護與發(fā)展的平衡點

　　自然保護區(qū)作為最嚴格保護的區(qū)域，是保存生態(tài)系統(tǒng)的“天然基因庫”。我國的自然保護區(qū)建設已走過搶救性建立、數(shù)量和面積快速增長的階段，現(xiàn)在亟須加強科學調(diào)整和嚴格管理，構(gòu)建國土空間開發(fā)保護制度，完善主體功能區(qū)配套政策，建立以國家公園為主體的自然保護地體系，妥善解決歷史遺留問題。

　　及時修訂《自然保護區(qū)條例》過時內(nèi)容，提高保護區(qū)管理科學性。保護區(qū)內(nèi)不少問題和矛盾的根源，在于《自然保護區(qū)條例》的部分內(nèi)容與實際脫節(jié)。71號文件結(jié)合現(xiàn)實情況，細化了要求，有利于進一步提高保護區(qū)管理的科學性。如《自然保護區(qū)條例》中規(guī)定，核心區(qū)禁止任何單位和個人進入，管理部門“管也不是，不管也不是”。而此次71號文件不僅允許在核心保護區(qū)內(nèi)開展必要的管護巡護、病蟲害防治等活動，同時還做了明確的說明。基層林業(yè)部門干部建議，在自然保護地立法尚未出臺的情況下，亟須結(jié)合71號文件的精神，對《自然保護區(qū)條例》進行修訂，有利于自上而下理順自然保護區(qū)內(nèi)的一切管理事務。“71號文件的精神再好，若轉(zhuǎn)化不成法律法規(guī)，原來的條例放在那，問題和矛盾還是會繼續(xù)發(fā)生。”

　　及時完善和出臺退出方案及補償辦法，在資金上給予地方支持。北京圣運律師事務所主任律師王有銀認為，村莊以及工礦企業(yè)等退出自然保護區(qū)工作涉及補償，很多政府尤其是貧困旗縣幾乎沒有財力解決。他建議，各省區(qū)務必要出臺配套的退出方案及補償辦法，并明確退出時限，這樣基層政府才會有執(zhí)行力。此外，記者調(diào)查還了解到，自然保護區(qū)大多面臨運行經(jīng)費和保護資金短缺，科研監(jiān)測、森林防火、林業(yè)病蟲害防治、宣傳教育等工作缺乏資金，滿足不了資源保護和監(jiān)督管理的基本需求，而有的市縣級保護區(qū)只有保護人員經(jīng)費，沒有運行管理經(jīng)費、基礎設施建設和科研經(jīng)費，保護區(qū)發(fā)展艱難。

　　協(xié)調(diào)好生態(tài)保護紅線與自然保護區(qū)的管理關系，避免后續(xù)政策相互“打架”。此次自然保護區(qū)范圍及功能分區(qū)優(yōu)化調(diào)整與生態(tài)保護紅線評估調(diào)整同步開展，鑒于過去自然保護區(qū)與其他自然保護地交叉重疊后政策相互“打架”的教訓，基層干部建議盡快理順生態(tài)保護紅線與自然保護區(qū)的管理關系。廣州珠灣人和生態(tài)環(huán)境研究中心（CECA）總干事助理文楚君建議，出臺生態(tài)保護紅線的管理規(guī)定，要充分考慮自然保護區(qū)的管理規(guī)定，部門間應加大溝通協(xié)商，確保二者重合部分的政策規(guī)定不沖突、不矛盾，為后續(xù)管理排除干擾。

　　堅持實事求是原則科學調(diào)整，避免下任務攤指標。保護區(qū)的調(diào)整再也不能像過去那樣隨意和任性，一切調(diào)整都要充分服務“保護”的目標。比如，自然保護區(qū)范圍調(diào)整以省級行政區(qū)域為單元，統(tǒng)籌平衡增減面積，做到保證省域范圍自然保護地面積不減少，避免逐級下任務、攤指標，苛責單個自然保護區(qū)“劃出去多少面積就必須補充進多少面積”。國家和省級行政區(qū)域應充分聽取基層的訴求，具體問題具體分析，實事求是地推進工作，確保此次自然保護區(qū)科學優(yōu)化調(diào)整，實現(xiàn)應劃盡劃、應保盡保。

　　尋找自然保護區(qū)保護與發(fā)展的平衡點，認真研究保護區(qū)的新課題。業(yè)內(nèi)專家認為，此次保護區(qū)的調(diào)整改革，會改變以往的純保護管理模式，但保護的職能不能弱化，特別是核心區(qū)的保護要嚴格依法進行。各地要在政策法規(guī)允許的范圍內(nèi)，在提供優(yōu)質(zhì)生態(tài)產(chǎn)品方面加強研究和創(chuàng)新。